Inkluzivni dodatak trebao je objediniti različita prava osoba s invaliditetom i osigurati novčanu potporu za prevladavanje prepreka koje im onemogućavaju ravnopravno sudjelovanje u društvu. No, dvije i pol godine nakon njegova uvođenja, uz problem dugog čekanja na rješenja, sve je očitije da problem nije samo u brzini rada sustava. Problem je i u pojedinim zakonskim odredbama, ali i u načinu na koji ih se u praksi tumači i primjenjuje.
Jedna od najspornijih je odredba koja odrasloj osobi s kroničnom bolešću II. stupnja omogućuje inkluzivni dodatak pete razine samo ako je „samac“.
I upravo je riječ „samac“ postala mnogo više od obične zakonske definicije.
Tko je uopće „samac“?
Zakon o inkluzivnom dodatku propisuje da je samac osoba koja živi sama, dok je kućanstvo zajednica osoba koje zajedno žive i podmiruju troškove života. Istodobno, svrha samog inkluzivnog dodatka jest pomoći osobi s invaliditetom u prevladavanju prepreka koje mogu sprječavati njezino puno i učinkovito sudjelovanje u društvu na ravnopravnoj osnovi s drugima. Zakon također propisuje da se u njegovoj provedbi primjenjuju načela Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom.
Problem nastaje zato što se kod odraslih osoba s kroničnom bolešću II. stupnja status samca pretvara u dodatni uvjet za ostvarivanje pete razine potpore.
Drugim riječima, dvije osobe mogu imati usporedivo funkcionalno oštećenje, ali jedna može ostvariti pravo zato što živi sama, dok druga isto pravo ne može ostvariti zato što živi s nekim.
Pravobranitelj za osobe s invaliditetom upravo je to označio kao ozbiljan problem jednakosti. U izvješću za 2025. navodi da se najčešće problematizirala upravo zapreka za ostvarivanje inkluzivnog dodatka kod osoba kojima je utvrđen II. stupanj kroničnih bolesti, a nisu same.
Zašto je to sporno?
Kako upozorava Pravobranitelj, kod drugih skupina osoba s invaliditetom II. stupnja takav dodatni uvjet ne postoji. Obiteljski status tako postaje kriterij koji kod osoba s kroničnim bolestima može odlučivati o tome hoće li dobiti određenu razinu potpore.
To znači da se osoba ne promatra samo prema svojim funkcionalnim potrebama, nego i prema tome s kim živi.
A upravo je tu nastao paradoks: inkluzivni dodatak je zamišljen kao osobno pravo osobe s invaliditetom, ali se kod ove kategorije njegov pristup djelomično veže uz pretpostavku da osoba koja živi s drugima može računati na njihovu pomoć.
Pravobranitelj smatra da se osobno pravo ne bi trebalo ograničavati na temelju pretpostavljenih resursa članova obitelji. Posebno upozorava da obveza uzdržavanja među članovima obitelji nije razumno obrazloženje za uskraćivanje osobnog prava osobi s invaliditetom.
Najapsurdniji primjer: majka koja živi s djetetom nije „samac“
Ovo više nije samo teoretsko pitanje.
U svibnju 2026. Upravni sud u Osijeku donio je presudu u slučaju žene kojoj je utvrđena kronična bolest II. stupnja, ali joj je pravo na inkluzivni dodatak bilo odbijeno zato što nije živjela sama. Živjela je sa svojim desetogodišnjim djetetom s teškoćama u razvoju, o kojem se sama brinula nakon smrti djetetova oca.
Administrativna logika bila je jednostavna: žena živi s drugim članom kućanstva, dakle nije samac.
Sud je tu logiku odbio.
U presudi je naglašeno da kućanstvo prema zakonskoj definiciji nije samo pitanje fizičkog zajedničkog stanovanja. Ono podrazumijeva zajednicu osoba koje zajedno žive i podmiruju troškove života. Dijete koje je uzdržavano od roditelja ne pridonosi troškovima kućanstva. Naprotiv, u konkretnom slučaju dijete s teškoćama u razvoju stvaralo je dodatne troškove i zahtijevalo intenzivnu skrb.
> Inkluzivni dodatak: Deseci tisuća ljudi još čekaju
Sud je zato zaključio da bi doslovna primjena definicije „samca“ u toj situaciji dovela do nepravednog i diskriminatornog ishoda koji je suprotan svrsi zakona.
Još važnije, sud je zaključio da žena u ekonomskom i socijalnom smislu jest samac jer sama snosi teret skrbi i troškova za sebe i svoje dijete.
U konačnici joj je sud priznao inkluzivni dodatak pete razine, u iznosu od 115 posto osnovice, počevši od 12. travnja 2024. godine, te poništio prethodna rješenja HZSR-a i Ministarstva.
To je vrlo važna presuda jer pokazuje što se događa kada se zakonska definicija primijeni mehanički, bez gledanja stvarnog života osobe.
Ali sudski slučaj nije jedini problem
Pravobranitelj za osobe s invaliditetom u svom izvješću za 2025. navodi da je upravo način utvrđivanja toga tko je „samac“ u praksi izazvao dodatne probleme.
Građani su se žalili na situacije u kojima se automatski zaključivalo da osoba nije samac zato što s njom u istom prostoru boravi još netko.
Među opisanim slučajevima bila je i situacija u kojoj je s osobom živjelo malo dijete. Građani su prijavljivali i slučajeve u kojima su kod njih privremeno živjeli sestra i šogor, iako nisu bili prijavljeni na toj adresi, kao i slučajeve osoba koje su živjele s partnerom ili partnericom, ali su tvrdile da njihova veza nema obilježja izvanbračne zajednice te da svatko samostalno podmiruje svoje troškove.
Pravobranitelj je upozorio da su u nekim slučajevima HZSR-i status osobe procjenjivali bez detaljnog utvrđivanja stvarnih okolnosti zajedničkog života. Prema zaprimljenim pritužbama, nije uvijek provođen dokazni postupak kojim bi se utvrdilo tko doista živi u kućanstvu i postoji li stvarno zajedničko podmirivanje troškova.
Drugim riječima, problem nije samo u tome što zakon koristi pojam „samac“, nego i u tome što se pod tim pojmom u praksi smatra.
Ako se zajedničko stanovanje automatski izjednači sa zajedničkim kućanstvom, tada osoba može izgubiti pravo zbog same činjenice da netko drugi fizički boravi na istoj adresi.
A to nije isto što i stvarna ekonomska zajednica.
Čak i sud je morao ispravljati takvu logiku
U drugom predmetu pred Upravnim sudom u Osijeku osoba s utvrđenim tjelesnim oštećenjem nije dobila inkluzivni dodatak, a u postupku je bilo sporno kako su tijela primijenila rezultate vještačenja i činjenicu da osoba živi u kućanstvu.
Pravobranitelj je u tom predmetu upozorio da su nadležna tijela zanemarila utvrđenu vrstu i težinu invaliditeta te nalaz vijeća viših vještaka, iako je upravo taj nalaz relevantan za procjenu vrste i težine invaliditeta. Sud je poništio ranija rješenja i predmet vratio na ponovni postupak.
To otvara širi problem: nije dovoljno da postoji sustav vještačenja. Problem nastaje ako se ono što je utvrđeno vještačenjem kasnije u postupku ne uvaži ili se obrazloženje odluke ne može jasno povezati s utvrđenim činjenicama.
Najčešća pritužba ipak nije „samac“, nego čekanje
Prema izvješću Pravobranitelja za osobe s invaliditetom za 2025., uvjerljivo najveći broj pritužbi iz područja inkluzivnog dodatka odnosio se na dugotrajnost postupaka – i prvostupanjskih i drugostupanjskih.
Slijedile su pritužbe na odbijanje zahtjeva ili utvrđenu razinu potpore, odnosno osporavanje rezultata vještačenja, zatim pritužbe na odnos i komunikaciju stručnih osoba u pojedinim područnim uredima HZSR-a te pritužbe na kršenje prava stranaka u upravnim postupcima. Pravobranitelj je posebno izdvojio područne urede Osijek i Našice.
Dakle, problem inkluzivnog dodatka u praksi nije jedan.
On izgleda više kao lanac:
zahtjev – čekanje – vještačenje – čekanje – rješenje – žalba – novo čekanje – eventualno sud.
Za osobu koja svakodnevno živi s invaliditetom, taj lanac nije administrativna neugodnost. To je razdoblje u kojem novac koji joj je potreban za funkcioniranje jednostavno nije dostupan.
Još jedan apsurd: čovjek može umrijeti prije rješenja
Pravobranitelj je kao jednu od najčešćih primjedbi vezanih uz provedbu zakona izdvojio obustavu postupka zbog smrti stranke.
Zakon propisuje da u slučaju smrti korisnika pravo na inkluzivni dodatak prestaje s danom smrti.
Problem je osobito težak kada osoba dugo čeka da joj se o pravu uopće odluči.
Sustav tada može doći do krajnje paradoksalne situacije: osoba podnese zahtjev, prođe dugotrajan postupak, možda čeka vještačenje i rješenje mjesecima, a postupak se zbog njezine smrti obustavi prije nego što je pravo priznato.
To je upravo razlog zbog kojeg je pitanje datuma od kojega se pravo priznaje toliko važno.
Ni datum od kojega pravo pripada nije uvijek bio jednako tretiran
Pravobranitelj je u izvješću za 2025. upozorio i na nejednaku praksu u određivanju datuma priznavanja prava, odnosno datuma nastanka promijenjenih okolnosti. Problem je posebno vidljiv kod kroničnih bolesti, gdje zbog dugotrajnog vještačenja u međuvremenu može doći do promjene zdravstvenog stanja.
Zakon inače propisuje da se, ako nakon promijenjenih okolnosti osoba i dalje ispunjava uvjete za pravo u drugom iznosu, pravo u izmijenjenom iznosu priznaje od dana nastanka promijenjenih okolnosti.
Problem nastaje kada se u praksi ne postupa jednako u usporedivim situacijama.
Za korisnika razlika nije akademska. Datum u rješenju može značiti razliku u tome koliko će novca stvarno dobiti.
„Imaš drugu nekretninu“ – ali ne nužno i novac
Još jedna zakonska prepreka odnosi se na četvrtu i petu razinu potpore.
Za te razine pravo se, među ostalim, ne priznaje osobi koja ima u vlasništvu drugi stan ili kuću, osim stana ili kuće koju koristi za stanovanje, ako tu drugu nekretninu može otuđiti ili iznajmiti i time osigurati sredstva za puno i učinkovito sudjelovanje u društvu. Isto vrijedi i za poslovni prostor koji osoba ne koristi za registriranu djelatnost.
Na papiru je logika jasna: ako osoba ima imovinu kojom može osigurati sredstva, država smatra da joj za određene razine potpore nije potrebna ova naknada.
Ali i ovdje postoji prostor za vrlo životno pitanje: vlasništvo nije isto što i novac na računu.
Činjenica da osoba ima nekretninu ne znači automatski da je može brzo prodati, iznajmiti ili od nje ostvarivati prihod. Upravo zato je i prilikom donošenja zakona bilo primjedbi na takve zapreke. U saborskoj proceduri bilo je prijedloga da se određene imovinske zapreke preispitaju, no oni nisu prihvaćeni.
Još jedan problem: različiti sustavi, različita prava
Inkluzivni dodatak trebao je objediniti više ranijih prava. Od 1. siječnja 2024. u sustav inkluzivnog dodatka uključena su, među ostalim, prava koja su ranije postojala u drugim sustavima.
No prijelaz na novi sustav nije prošao bez problema.
Posebno se otvorilo pitanje osoba koje ostvaruju određena prava prema posebnim propisima, primjerice hrvatskih ratnih vojnih invalida koji ostvaruju osobnu invalidninu ili doplatak za pomoć i njegu prema braniteljskim propisima.
Zakon o inkluzivnom dodatku propisuje da se pravo ne priznaje osobi koja osobnu invalidninu ostvaruje prema posebnim propisima.
Pravobranitelj je u ranijem izvješću upozorio na problem takvog uređenja. Istaknuo je da inkluzivni dodatak u pojedinim situacijama može biti povoljniji od prava iz braniteljskog sustava te da se korisnici ne bi trebali unaprijed odricati postojećeg prava dok ne bude odlučeno ispunjavaju li uvjete za inkluzivni dodatak.
To je još jedan primjer kako osoba može biti uhvaćena između dva sustava: mora birati između prava koja bi, barem iz perspektive životnih potreba, trebala služiti istoj svrsi – pomoći osobi s invaliditetom.
Sustav je zamišljen kao osobno pravo, ali praksa često gleda oko osobe
I tu dolazimo do glavnog problema.
Zakon sam kaže da je inkluzivni dodatak novčana naknada namijenjena osobi s invaliditetom radi prevladavanja prepreka koje joj otežavaju ravnopravno sudjelovanje u društvu.
Ali u praksi se kod odlučivanja često pojavljuju pitanja koja nisu samo pitanje njezina invaliditeta:
– živi li sama
– s kim živi
– dijeli li troškove s tom osobom
– ima li drugu nekretninu
– ima li poslovni prostor
– ostvaruje li neko drugo pravo
– je li došlo do promjene zdravstvenog stanja dok je čekala vještačenje
– kada je točno nastala promijenjena okolnost
– je li rješenje stiglo prije smrti korisnika
– kako je tijelo protumačilo nalaz vještačenja.
Neki od tih kriterija zakonom su izrijekom propisani i ne mogu se jednostavno zanemariti. Problem nastaje kada se primjenjuju formalno, bez stvarnog utvrđivanja životnih okolnosti.
Upravo je to razlog zbog kojeg je presuda Upravnog suda u Osijeku važna.
Sud nije rekao da se zakonska definicija „samca“ može ignorirati. Naprotiv, krenuo je od nje. Ali je zaključio da je u konkretnom slučaju treba tumačiti u skladu sa svrhom zakona i stvarnim okolnostima: samohrana majka koja živi s djetetom koje je uzdržavano i ima teškoće u razvoju nije u istoj ekonomskoj situaciji kao osoba koja živi sama, ali njezin položaj nije zbog toga povoljniji.
Problem nije samo u zakonu. Problem je i u sustavu koji zakon provodi
Godišnje izvješće Pravobranitelja za 2025. zapravo daje prilično jasnu sliku.
Najviše pritužbi odnosi se na dugo čekanje. Zatim dolaze odluke kojima se pravo odbija ili se priznaje niža razina potpore, sporovi oko vještačenja, način komunikacije sa strankama i postupovne pogreške. Uz to postoje ozbiljna pitanja oko uvjeta „samca“, neujednačenog određivanja datuma od kojega pravo pripada i postupanja kada korisnik umre tijekom postupka.
To znači da problem inkluzivnog dodatka više nije moguće svesti na pitanje „koliko ljudi još čeka“.
Treba pitati i:
Kako se odlučuje?
Po kojim kriterijima?
Utvrđuju li se stvarne okolnosti života ili se odluke donose prema formalnim pretpostavkama?
Što se događa kada nalaz vještačenja govori jedno, a konačno rješenje drugo?
Što se događa kada osoba umre prije nego što sustav odluči o njezinu zahtjevu?
> Iskustva oko inkluzivnog dodatka: Kad rješenje stigne prekasno
I, možda najvažnije:
Može li pravo koje je zamišljeno da osobi s invaliditetom pomogne u prevladavanju prepreka samo stvoriti novu prepreku – zato što osoba živi s djetetom, partnerom, roditeljem ili nekim drugim članom kućanstva?
Za sada je najmanje jedna stvar jasna: odgovor na pitanje tko je „samac“ više nije samo administrativna definicija. U svibnju 2026. jedan je upravni sud izrijekom zaključio da njezina doslovna primjena u konkretnom slučaju može dovesti do nepravednog i diskriminatornog ishoda.
A to je vrlo ozbiljan signal zakonodavcu.
Jer ako osoba s kroničnom bolešću može izgubiti pravo samo zato što živi s djetetom o kojem se sama brine, onda pitanje više nije živi li ona formalno sama.
Pitanje je živi li doista u situaciji u kojoj ima nekoga tko može nositi teret njezina invaliditeta zajedno s njom.
U slučaju koji je završio pred Upravnim sudom odgovor je bio jasan: nije.
I upravo zato je sud tu ženu, unatoč tome što nije živjela sama, za potrebe inkluzivnog dodatka smatrao samcem.
*Tekst je objavljen uz financijsku potporu Agencije za medije iz Programa poticanja novinarske izvrsnosti.
Autor: Ivana Josipović
Izvor: frendica.online
